REPUBBLICA ITALIANA
\nConsiglio di Stato
\nSezione Prima
\nAdunanza di Sezione del 25 novembre 2015
\nNUMERO AFFARE 00757\/2015
\nOGGETTO:
\nMinistero dell’interno – dipartimento pubblica sicurezza.
\nQuesito in ordine all\u2019applicabilit\u00e0 della legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea (L. n. 21 del 1992) e delle conseguenti sanzioni previste dagli artt. 85 e 86 del Codice della Strada alle nuove forme di organizzazione e gestione telematica del trasporto di persone mediante autoservizi
\nLA SEZIONE
\nVista la relazione n. 557\/ST\/138.022.04\/970 del 09\/04\/2015 con la quale il Ministero dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
\nEsaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Francesco Bellomo;
\nPREMESSO:
\nCon il quesito in oggetto il Ministero dell\u2019interno chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine all\u2019applicabilit\u00e0 della legge n. 21 del 1992 alle nuove forme di organizzazione e gestione telematica del trasporto di persone mediante autoservizi.
\nLa legge n. 21 del 1992 detta la disciplina quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea. La citata legge all\u2019art. 1 individua gli autoservizi pubblici non di linea in quelli dedicati al trasporto, collettivo od individuale, di persone, che viene effettuato a richiesta dei trasportati o del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari secondo orari stabiliti di volta in volta. Gli articoli 2 e 3 descrivono le caratteristiche e le differenziazioni tra il servizio di taxi e quello di noleggio con conducente, stabilendo che il primo si rivolge ad una utenza indifferenziata che richiede il servizio in modo diretto, grazie allo stazionamento in luogo pubblico dei mezzi che hanno caratteristiche di distinguibilit\u00e0 rispetto ad altri autoveicoli e retribuisce lo stesso sulla base di tariffe determinate in via amministrativa; mentre il servizio di noleggio con conducente si rivolge ad un\u2019utenza che richiede in modo specifico tale tipologia di servizio che sar\u00e0 fornito dal noleggiatore partendo dalla rimessa ove sono ubicati i mezzi \u2013 essendo vietato il loro stazionamento sulla pubblica via \u2013 e secondo le condizioni economiche che le parti pattuiranno. La prestazione del servizio di trasporto da parte dei noleggiatori con conducente non \u00e8 obbligatoria. Ulteriori restrizioni sono previste per l\u2019attivit\u00e0 di noleggio con conducente, infatti, in via ordinaria, tale attivit\u00e0 dovrebbe essere svolta nell\u2019ambito del comune che ha rilasciato la relativa autorizzazione, con possibilit\u00e0 di previsione da parte di altri comuni di una regolamentazione dell\u2019accesso nel loro territorio, dietro pagamento di una tassa. Analoga possibilit\u00e0, di esercizio dell\u2019attivit\u00e0 fuori del comune che ha rilasciato la licenza, \u00e8 prevista per il servizio di taxi, sulla base di appositi accordi stipulati dai sindaci dei comuni interessati.
\nLa legge prevede un riparto di competenza tra Regioni e Comuni, riservando alle prime il compito di delineare un quadro integrato del trasporto pubblico non di linea, con gli altri strumenti di mobilit\u00e0. Tale quadro dovr\u00e0 essere elaborato nell\u2019ambito della programmazione dello sviluppo economico e territoriale della regione, con il compito di fissare, altres\u00ec, i criteri cui i comuni devono attenersi nel redigere i regolamenti sull\u2019esercizio degli autoservizi pubblici non di linea. I Comuni provvederanno ad emanare tali regolamenti esercitando in concreto le funzioni amministrative concernenti il rilascio delle licenze per il servizio di taxi e delle autorizzazioni per l\u2019esercizio del servizio di noleggio con conducente, definendo, nel contempo, il numero e la tipologia dei veicoli da adibire a tali servizi, le modalit\u00e0 di svolgimento e i criteri per la determinazione delle tariffe.
\nIl quadro normativo prevede, quale requisito per l\u2019esercizio dell\u2019attivit\u00e0 di autoservizio pubblico non di linea, il conseguimento di un certificato di abilitazione professionale che, consentendo l\u2019iscrizione all\u2019interno di un ruolo istituito presso le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, costituisce presupposto indispensabile per il rilascio delle licenze e autorizzazioni in parola. La disciplina organica della materia prevede che licenze e autorizzazioni vengano rilasciate dai Comuni attraverso l\u2019emanazione di bandi pubblici di concorso; stabilisce in modo dettagliato ogni aspetto relativo ai veicoli o natanti da utilizzare; prevede il divieto di cumulo in capo ad un medesimo soggetto di pi\u00f9 licenze per l\u2019esercizio del servizio di taxi, o di cumulo di tali licenze con l\u2019autorizzazione per l\u2019esercizio di attivit\u00e0 di noleggio con conducente, contemplando delle specifiche ipotesi di deroga.
\nL\u2019art. 11-bis stabilisce un rigoroso sistema sanzionatorio, per la violazione delle disposizioni relative al solo servizio di noleggio con conducente e gli obblighi di entrambe le tipologie di servizio in esame, prevedendo, in particolare, sospensioni dal ruolo, di un mese per la prima violazione, di due o tre mesi nelle ipotesi di
\nseconda e terza recidiva, fino a giungere alla cancellazione dal ruolo di cui all\u2019art. 6, alla quarta violazionc.
\nAlla luce di quanto sopra, emerge che le caratteristiche del servizio di taxi sono incentrate sulla loro funzione di servizio di trasporto pubblico, per cui, i relativi mezzi sono dotati di caratteristiche di visibilit\u00e0, ad essi sono dedicati degli spazi pubblici di sosta e di viabilit\u00e0 resi visibili da appositi accorgimenti, ricevono richieste anche fuori delle piazzole dedicate, la prestazione del servizio \u00e8 obbligatoria, le tariffe sono determinate in via amministrativa.
\nDiversamente, il servizio di noleggio con conducente si rivolge a una utenza che richiede in modo specifico quella tipologia di servizio, prestata con mezzi dotati di caratteristiche differenti rispetto ai taxi, e da un soggetto non reperibile sulla pubblica via, che fornir\u00e0 il proprio servizio partendo dalla rimessa. La prestazione dello stesso non \u00e8 obbligatoria e il corrispettivo \u00e8 il frutto dell\u2019accordo delle parti.
\nL\u2019analisi complessiva della materia consente di compiere una valutazione d\u2019insieme delle due tipologie di trasporto pubblico di persone, che ben fotografavano la situazione al momento in cui la normazione quadro fu emanata. Infatti, si coglie facilmente che la struttura della stessa \u00e8 incentrata su tre assi fondamentali costituiti dalla delineazione del perimetro di competenza dei taxi rispetto al nuovo fenomeno (nel 1992) del noleggio con conducente, dalla regolazione dei rapporti patrimoniali interni ai possessori delle licenze ed autorizzazioni, dalla creazione di un contingentamento del mercato dei tassisti e dei noleggiatori attraverso l\u2019istituzione di un albo professionale volto a limitare il numero dei soggetti giuridicamente abilitati a poter aspirare all\u2019ottenimento delle licenze ed autorizzazioni per lo svolgimento della professione, determinando di fatto, un sistema protezionistico della categoria.
\nLa legge quadro in questione parrebbe aver avuto l\u2019intenzione di ricondurre ad unit\u00e0 due fenomeni diversi tra loro, allo scopo di regolamentare il trasporto di
\npersone non di linea e di risolvere le problematiche dovute all\u2019affermarsi del trasporto di persone, con autista, svolto mediante l\u2019utilizzo di mezzi di lusso, quale alternativa al servizio di taxi, qualificando, entrambe le tipologie di trasporto, come pubblico. Questa operazione, oltre alla difficolt\u00e0 di ricondurre ad unit\u00e0 servizi con caratteristiche differenti, \u00e8 complicata dalla tecnica legislativa con cui \u00e8 stata redatta la legge quadro in questione, infatti, l\u2019analisi compiuta nel paragrafo precedente ha posto in luce che, mentre il legislatore si \u00e8 concentrato nella previsione dettagliata degli aspetti patrimoniali legati alle licenze, autorizzazioni e alle sanzioni, ha fornito pochi elementi di principio da cui possa enuclearsi la nozione generale di trasporto pubblico non di linea.
\nPertanto, la disciplina quadro del servizio pubblico di trasporto non di linea, di fronte alle nuove caratteristiche di mobilit\u00e0 che si sono affermate, mostra i segni del tempo e dello sviluppo dell\u2019innovazione tecnologica, per cui si pone il problema di verificare se, ora come allora, le nuove tipologie di trasporto di persone non di linea, siano ammesse o vietate e, nella prima ipotesi, se siano ad esse applicabili i principi della legge quadro \u2013 con le relative sanzioni \u2013 oppure se esse siano espressione della libert\u00e0 contrattuale delle parti. Tale incertezza perdurer\u00e0 sino a quando il legislatore non interverr\u00e0 con una disciplina che sia realmente in grado di ricomprendere sotto la propria vigenza tutta la possibile gamma di servizi di trasporto, siano essi da qualificare come pubblici o privati, in relazione alle proprie concrete modalit\u00e0 di svolgimento.
\nTenuto conto degli elementi autoritativi quali il sussidio sul prezzo del carburante acquistato dai tassisti, la concessione di licenze per operare sia sul mercato principale (quello dei taxi) sia sul suo principale sostituto e la fissazione di tariffe per il servizio, sembra possa consentire di giungere alla conclusione (confermativa della legge) di qualificare il servizio di taxi servizio pubblico. Ci\u00f2 in relazione alle precipue caratteristiche di tale servizio, come l\u2019obbligatoriet\u00e0 della prestazione, la
\ndeterminazione in via amministrativa della tariffa, la possibilit\u00e0 di stazionamento dei mezzi sulla pubblica via, la creazione di aree pubbliche ad essi riservate sia per lo stazionamento che per la viabilit\u00e0, l\u2019elevata distinguibilit\u00e0 dei mezzi. Sembrerebbe invece di poter giungere a conclusioni diverse per il servizio di noleggio con conducente. Infatti, quest\u2019ultimo \u00e8 caratterizzato dalla non obbligatoriet\u00e0 della prestazione, dalla determinazione in via pattizia del prezzo, dal divieto di stazionamento e, in molti casi, anche di circolazione negli spazi riservati ai trasporti pubblici, dalla indistinguibilit\u00e0 dei relativi veicoli, dall\u2019obbligatoriet\u00e0 di sistematica partenza dalla rimessa, elementi questi che potrebbero indurre in astratto a ritenere pi\u00f9 corretto l\u2019inquadramento nell\u2019ambito del trasporto privato non di linea.
\nTale quadro normativo \u00e8 stato di recente oggetto di osservazioni da parte dell\u2019Autorit\u00e0 garante della concorrenza e del mercato, che ha inviato, ai sensi degli artt. 21 e 22 della L. n. 287 del 1990, una segnalazione in merito alla proposta di riforma concorrenziale al Parlamento, alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Ministero dello sviluppo economico, in cui ha rilevato l\u2019inadeguatezza del complesso delle norme vigenti, in considerazione delle nuove possibilit\u00e0 offerte dall\u2019innovazone tecnologica, che ha determinato l\u2019affermazione di diverse piattaforme on line che agevolano l\u2019incontro tra domanda e offerta del servizio di trasporto di passeggeri non in linea, con effetti positivi sulla dinamica dei prezzi e sulla qualit\u00e0 del servizio.
\nIn tale messaggio anche l\u2019Autorit\u00e0, in riferimento a queste nuove tipologie di servizi di trasporto, non le qualifica come pubbliche, definendole servizio di trasporto di passeggeri non di linea.
\nVenendo alla descrizione di tale fenomeno, si tratta di piattaforme informatiche che mettono in relazione soggetti richiedenti e offerenti un servizio di trasporto. Infatti, di fronte alla limitatezza dell\u2019offerta di trasporto pubblico non di linea, si
\nsono diffuse svariate forme di condivisione, o di offerta, del servizio di trasporto utilizzando le potenzialit\u00e0 fornite dalla rete telematica.
\nLe start-up del settore non si limitano alla creazione di contatti tra richiedenti e fornitori di un servizio di trasporto, ma offrono dei servizi complementari innovativi che caratterizzano e differenziano l\u2019attivit\u00e0 esercitata rispetto alla realt\u00e0 dell\u2019attuale panorama normato. Infatti, le societ\u00e0 emergenti offrono, oltre al servizio di trasporto, anche un servizio finanziario che consente il pagamento elettronico, anche in modo differito, del trasporto, di cui si conosce in anticipo il presuntivo costo, le modalit\u00e0 di prestazione, la geo-localizzazione sia del veicolo che della propria posizione, fornendo anche assistenza legale in caso di inconvenienti.
\nL\u2019operativit\u00e0 di tali servizi, sia da parte del richiedente che dell\u2019offerente, \u00e8 mediata dall\u2019installazione sul proprio smartphone di applicazioni informatiche (app) che integrano la conclusione di contratti privatistici tra gli stessi e la societ\u00e0 che gestisce la piattaforma. Tale attivit\u00e0 non si pu\u00f2 ritenere sia di mera mediazione tra prestazione e offerta di lavoro, infatti dalla dinamica contrattuale emerge che la prestazione del trasporto sia un\u2019obbligazione diretta della societ\u00e0, che offre, altres\u00ec, dei servizi complementari di tipo finanziario, telematico ed eventualmente legale. La societ\u00e0 di gestione introita l\u2019intero corrispettivo di cui, detratta una parte quale compenso per i servizi di competenza, provvede ad accreditare il restante al prestatore del trasporto. Nella prestazione del servizio di trasporto cos\u00ec delineata, non si crea alcun legame contrattuale diretto tra richiedente e prestatore del trasporto, dato che anche il pagamento \u00e8 mediato dalla societ\u00e0 che gestisce la piattaforma. Il sistema informatico rappresenta la struttura portante dell\u2019operativit\u00e0 dell\u2019intero negozio giuridico che risulta atipico rispetto a quelli attualmente regolati, infatti l\u2019attivit\u00e0 di geolocalizzazione, la necessit\u00e0 di pagamento in modo elettronico, la facolt\u00e0 di differimento del pagamento attraverso l\u2019utilizzo di
\nstrumenti elettronici, l\u2019eventuale assistenza legale, non costituiscono aspetti accessori rispetto al servizio di trasporto, ma elementi costitutivi senza i quali non sarebbe possibile offrire un servizio con quelle peculiarit\u00e0.
\nLe caratteristiche tecniche e giuridiche necessarie per poter utilizzare il citato servizio di trasporto come la necessit\u00e0 di possedere uno smartphone con collegamento alla rete internet, la disponibilit\u00e0 di un bancomat o carta di credito, la volont\u00e0 di aderire ad un contratto che impone la propria geolocalizzazione, oltre che il trattamento dei propri dati personali e finanziari, rende opportuna un\u2019attenta analisi circa la qualificazione giuridica del sistema di cui trattasi. Infatti l\u2019utente tipo di questo servizio \u00e8 profondamente diverso da quello preso in considerazione dalla legge quadro, non si tratta di un soggetto indeterminato che chiede un mero servizio di trasporto ad un fornitore istituzionalizzato, ma di un soggetto assolutamente qualificato che ha socializzato i propri dati ed i propri bisogni di mobilit\u00e0 ad una societ\u00e0 di servizi che si avvale della prestazione d\u2019opera di determinati soggetti che non intrattengono rapporti contrattuali diretti con il fruitore del servizio.
\nAlla luce di quanto esposto, dal punto di vista giuridico, si pu\u00f2 descrivere il negozio atipico in questione come una fattispecie doppiamente bilaterale che pone al vertice di due distinti rapporti non legati direttamente tra loro, la societ\u00e0 che gestisce la piattaforma informatica, che da un lato \u00e8 legata da una prestazione sinallagmatica con il fruitore del servizio di trasporto ed annessi servizi telematici e finanziari, dall\u2019altra \u00e8 legata al trasportatore a cui riconoscer\u00e0 una parte del compenso ricevuto quale remunerazione dell\u2019attivita in favore di terzi esercitata.
\nCome il noleggio con conducente, pur essendo rivolto al pubblico, il servizio in questione avrebbe natura giuridica di trasporto privato non di linea.
\nL\u2019art 85, comma 4, prevede che \u201cChiunque adibisce a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso ovvero, pur essendo munito di autorizzazione, guida un\u2019autovettura
\nadibita al servizio di noleggio con conducente senza ottemperare alle norme in vigore, ovvero alle condizioni di cui all\u2019autorizzazione, \u00e8 soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 168 a euro 674 e, se si tratta di autobus, da euro 419 a euro 1.682. La violazione medesima importa la sanzione amministrativa della sospensione della carta di circolazione per un periodo da due a otto mesi, secondo le norme del capo I, sezione II, del titolo VI\u201d.
\nL\u2019art. 86, comma 2 prevede che \u201cChiunque, senza avere ottenuto la licenza prevista dall\u2019articolo 8 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, adibisce un veicolo a servizio di piazza con conducente o a taxi \u00e8 soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 1.761 a euro 7.045. Dalla violazione conseguono le sanzioni amministrative accessorie della confisca del veicolo e della sospensione della patente di guida da quattro a dodici mesi, ai sensi delle norme di cui al capo I, sezione II, del titolo VI. Quando lo stesso soggetto \u00e8 incorso, in un periodo di tre anni, in tale violazione per almeno due volte, all\u2019ultima di esse consegue la sanzione accessoria della revoca della patente. Le stesse sanzioni si applicano a coloro ai quali \u00e8 stata sospesa o revocata la licenza\u201d.
\nTali fattispecie, di recente, hanno posto problematiche applicative agli operatori di polizia che si sono misurati con le nuove situazioni derivanti dall\u2019utilizzo delle applicazioni telematiche sopra descritte. La prima difficolt\u00e0 che si frappone all\u2019interprete \u00e8 la corretta qualificazione di tale servizio. Infatti, si ritiene necessario preliminarmente risolvere la problematica attinente alla natura giuridica del rapporto posto in essere, parendo applicabile la normativa sopra esposta solo qualora si ritenga che la complessa fattispecie descritta, integri una forma di trasporto pubblico non di linea perfettamente aderente alle fattispecie sanzionatorie descritte, sia dal Codice della strada, sia dalla legge quadro. Pur essendo innegabile una certa similitudine tra il servizio offerto attraverso l\u2019utilizzo delle nuove applicazioni ed il servizio di noleggio con conducente, delle differenze non minimali le distinguono, come illustrato in precedenza. Maggiori differenze si
\nevidenziano nel raffronto tra i nuovi servizi atipici ed il servizio di taxi che, in relazione ai caratteristici elementi di distinguibilit\u00e0 delle autovetture, all\u2019obbligo di prestare il servizio di trasporto richiesto, alla possibilit\u00e0 d\u2019imbarco di passeggeri indifferenziati sulla pubblica via, alla disponibilit\u00e0 di piazzole sul suolo pubblico ed alla possibilit\u00e0 di utilizzare le corsie riservate ai mezzi di trasporto pubblici, evidenzia la propria preponderante natura di servizio pubblico.
\nL\u2019unica pronuncia giurisdizionale, completa di motivazione, avutasi sul punto da parte del giudice di pace ha avuto come oggetto la richiesta di annullamento (accolta) di un verbale di accertamento di violazione al Codice della strada, che ha ritenuto la condotta di un autista parte del complesso negozio giuridico illustrato, non in violazione dell\u2019art. 86 del C.d.S. (servizio di piazza con autovetture con conducente o taxi), come contestato dalla polizia municipale, ma dell\u2019art. 85 del C.d.S., in tema di servizio di noleggio con conducente esercitato da parte di soggetto non avente la relativa autorizzazione (G. di P. Genova sent. n. 509 del 2015), senza mai neppure affrontare il dubbio di fondo circa la possibilit\u00e0 o meno di applicazione in via analogica delle sanzioni previste dal C.d.S. a fattispecie atipiche e senza dirimere il dubbio in merito alla natura giuridica di trasporto pubblico o meno, in senso ontologico.
\nA questa prima pronuncia, se ne \u00e8, di recente, aggiunta una seconda del giudice di pace di Milano, n. 4907, del 02.04.2015, che invece ha assolto il conducente \u2013 aderente al servizio atipico in questione \u2013 da qualsivoglia imputazione, sia relativa all\u2019art. 85, che all\u2019art. 86 del Codice della strada, basando la propria motivazione sull\u2019assenza dell\u2019elemento psicologico della colpa nella commissione del fatto contestalo.
\nIl Ministero formula il quesito circa la correttezza dell\u2019interpretazione che individua nelle fattispecie di trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea contemplate dalla legge quadro, le uniche forme possibili di trasporto
\ndi persone non di linea, con conseguente applicabilit\u00e0 delle sanzioni previste dal codice della Strada alle ipotesi atipiche descritte, o se, al contrario, siano configurabili delle forme di trasporto non pubblico, regolate dal diritto privato.
\nCONSIDERATO:
\nLa Sezione condivide la ricostruzione di cui in premessa, che perviene a qualificare il servizio in esame nell\u2019ambito del trasporto privato di persone non di linea, attesa l\u2019evidente incompatibilit\u00e0 con i tratti costitutivi del servizio pubblico e, comunque, con il servizio di taxi, n\u00e9 ci\u00f2 osta alla rilevanza pubblicistica del medesimo, analogamente a quanto avviene per il servizio di noleggio di autovettura con conducente, collegata agli interessi generali che la stessa incrocerebbe (art. 118, comma 4, Cost.).
\nLa questione relativa all\u2019ammissibilit\u00e0 o meno di tale attivit\u00e0 presuppone l\u2019individuazione della ratio del regime autorizzatorio cui \u00e8 sottoposto \u2013 pur in forma diversa \u2013 tanto il servizio di taxi quanto quello di noleggio con conducente, che va ravvisata non gi\u00e0 nelle modalit\u00e0 di incontro tra la domanda e l\u2019offerta o nelle prestazioni complementari a quella di trasporto su strada, quanto proprio in quest\u2019ultima. La guida su strada \u00e8 un\u2019attivit\u00e0 pericolosa ma giuridicamente autorizzata per ragioni di utilit\u00e0 sociale, inerenti alla rapidit\u00e0 ed efficienza degli spostamenti di persone e cose accessorie. Tale autorizzazione assume contorni particolari allorquando l\u2019attivit\u00e0 non \u00e8 svolta nel proprio esclusivo interesse, ma viene offerta \u2013 dietro corrispettivo \u2013 ai terzi. In tali casi, infatti, l\u2019ordinamento prescrive una serie di cautele supplementari, perch\u00e9 lo svolgimento professionale della guida \u2013 con il correlato aggravio in termini di usura psico-fisica del conducente \u2013 espone a rischio l\u2019incolumit\u00e0 delle persone trasportate e la sicurezza della circolazione stradale. Ulteriori interessi generali rilevanti nella disciplina pubblicistica \u2013 e nella limitazione \u2013 di tale servizio attengono alla regolamentazione dei flussi del traffico, alla viabilit\u00e0, alla tutela dell\u2019ambiente.
\nRispetto a tali profili non svolgono significativa incidenza le peculiarit\u00e0 della fattispecie in esame, quand\u2019anche si ritenga che la stessa non si esaurisca dalla mediazione tra prestazione ed offerta di lavoro, avendo ad oggetto, altres\u00ec, dei servizi complementari di tipo finanziario, telematico ed eventualmente legale. Cos\u00ec pure il ruolo del sistema informatico, che rappresenta la struttura portante dell\u2019operativit\u00e0 dell\u2019intero negozio giuridico, comandando l\u2019attivit\u00e0 di geolocalizzazione, il pagamento in modo elettronico, la facolt\u00e0 di differimento del pagamento attraverso l\u2019utilizzo di strumenti elettronici, l\u2019eventuale assistenza legale, non costituisce elemento significativo al fine di distinguere il servizio di trasporto da quelli tipici previsti dalla legge quadro nell\u2019ottica della regolazione pubblicistica.
\nLe differenze contrattuali \u2013 le caratteristiche tecniche e giuridiche necessarie per poter utilizzare il citato servizio di trasporto, come la necessit\u00e0 di possedere uno smartphone con collegamento alla rete internet, la disponibilit\u00e0 di un bancomat o carta di credito, l\u2019adesione del cliente al circuito interno predisposta dalla societ\u00e0 di servizi che impone la propria geolocalizzazione, oltre che il trattamento dei propri dati personali e finanziari \u2013 sono indicative di una diversa qualificazione sul piano privatistico-negoziale, ma, ancora, non elidono il dato fondamentale ai fini che interessano, ossia la centralit\u00e0 nel rapporto giuridico instaurato della prestazione di trasporto su strada.
\nOccorre, dunque, tener distinto il profilo della validit\u00e0 dell\u2019atto negoziale, da quello della disciplina dell\u2019attivit\u00e0. Il primo, superato positivamente il vaglio di meritevolezza ex art. 1322 c.c., deve confrontarsi con i limiti di ordine pubblico. Ma, al di l\u00e0 della liceit\u00e0 o meno del contratto stipulato tra le parti, \u00e8 sulla seconda che verte il quesito.
\nNel vigente sistema ordinamentale tali attivit\u00e0 paiono ammissibili solo nell\u2019ambito dei presupposti fissati dalla legge per l\u2019esercizio dell\u2019attivit\u00e0 di trasporto di
\npasseggeri non di linea, a tutela della sicurezza della circolazione stradale e dell\u2019incolumit\u00e0 dei passeggeri.
\nLa Sezione ha ritenuto di acquisire l\u2019avviso dell\u2019Autorit\u00e0 garante della concorrenza e del mercato e dell\u2019Autorit\u00e0 di regolazione dei trasporti, domandano altres\u00ec al Ministero richiedente di precisare se nelle more siano intervenute decisioni giurisdizionali significative nella materia in esame.
\nTutti i soggetti interessati hanno adempiuto all\u2019istruttoria.
\nLe osservazioni dai medesimi formulate approfondiscono la tematica, confermando o comunque non contrastando l\u2019impostazione seguita dalla Sezione in ordine al quesito sottoposto, e appaiono utili per una regolazione nel prossimo futuro del fenomeno.
\nDi particolare interesse \u00e8 il seguente passaggio del parere fornito dell\u2019Autorit\u00e0 garante della concorrenza e del mercato:
\n\u00abCon riferimento a quella tipologia di servizi che, invece, mette in connessione tra loro domanda di mobilit\u00e0 e autisti non professionisti \u2013 come avviene nel caso del servizio denominato UberPop offerto dalla societ\u00e0 Uber \u2013 possono essere svolte le seguenti considerazioni.
\nVale innanzitutto ribadire quanto gi\u00e0 rilevato in merito alla legittimit\u00e0, in assenza di alcuna disciplina normativa, della piattaforma Uber, trattandosi di servizi di trasporto privato non di linea, come riconosciuto anche dal Consiglio di Stato nel parere interlocutorio in oggetto.
\nCi\u00f2 non esclude, tuttavia, la necessit\u00e0 di esaminare la conformit\u00e0 dell\u2019attivit\u00e0 in concreto svolta con precise norme pubblicistiche, quali in particolare l\u2019art. 86 del Codice della Strada, in considerazione dell\u2019esigenza di garantire la sicurezza del servizio.
\nSimili considerazioni sono state svolte dal Tribunale delle imprese di Milano che, nel confermare in sede di reclamo un\u2019ordinanza ex art. 700 c.p.c. con cui era stata inibita l\u2019utilizzazione sul territorio nazionale dell\u2019app UberPop, ha evidenziato che l\u2019attivit\u00e0 in questione non pu\u00f4 essere svolta a discapito dell\u2019interesse pubblico primario di tutelare la sicurezza delle persone trasportate,
\nsia con riferimento alla efficienza delle vetture utilizzate e alla idoneit\u00e0 dei conducenti, che tramite adeguate coperture assicurative per il trasporto di persone.
\nIn una prospettiva de iure condendo, l\u2019Autorit\u00e0 auspica l\u2019adozione di una regolamentazione minima di questo tipo di servizi, alla luce dell\u2019esigenza di contemperare interessi meritevoli di tutela: concorrenza, sicurezza stradale e incolumit\u00e0 dei passeggeri, anche definendo un \u201cterzo genere\u201d di fornitori di servizi di mobilit\u00e0 non di linea (in aggiunta ai taxi ed agli NCC), ovvero piattaforme on line che connettono i passeggeri con autisti non professionisti\u00bb.
\nDi analogo interesse \u00e8 un passaggio dell\u2019Atto di segnalazione al Governo e al Parlamento,in data 21 maggio 2015 dell\u2019Autorit\u00e0 di regolazione dei trasporti allegato all\u2019avviso trasmesso a questa Sezione:
\n\u201d[p]rescindendosi in proposito dalle condizioni di esercizio da porsi in forza di disposizioni con finalit\u00e0 pubblicistica, civilistica e fiscale, nella impostazione e per le finalit\u00e0 regolatorie qui proposte, si ritiene che dalla natura commerciale del servizio di trasporto debbano discendere obblighi specifici attinenti ai servizi di intermediazione ed ai requisiti del conducente. Da tali obblighi dovrebbero – sempre per le finalit\u00e0 qui rappresentate – essere esenti i servizi non commerciali \u201cdi cortesia\u201d. Pi\u00f9 specificamente:
\na) \u201cIntermediari\u201d potrebbero essere definite le imprese fornitrici di servizi tecnologici per la mobilit\u00e0 che, mediante il ricorso ad una piattaforma tecnologica, mettono in connessione passeggeri e conducenti allo scopo di fornire a richiesta un servizio remunerato di trasporto che si svolge sul territorio nazionale. Gli intermediari sono registrati presso le regioni che, tenuto conto della presumibile natura intercomunale – se non anche interregionale – del servizio, svolgono nella impostazione proposta anche le relative funzioni amministrative, direttamente o esercitando una apposita delega.
\nb) Diversi i soggetti che potrebbero essere qualificati come \u201cconducenti\u201d: i titolari di licenza per il servizio di taxi, i titolari di autorizzazione al servizio di NCC ed i conducenti privati che utilizzino un veicolo di loro propriet\u00e0. In quest\u2019ultimo caso, il conducente privato dovrebbe essere un lavoratore occasionale, tenuto al rispetto di un tetto massimo di reddito annuale e ad un limite
\ndi lavoro settimanale non eccedente le quindici ore (laddove i turni dei tassisti professionisti possono raggiungere le dodici ore giornaliere). Tutti i conducenti dovrebbero essere iscritti in un apposito registro costituito su base regionale\u00bb.
\nCon riguardo alle decisioni giurisdizionali assunte, oltre a quella citata nel parere dell\u2019Autorit\u00e0 Garante, \u00e8 segnalata quella del Giudice Mercantile di Barcellona, che, in data 16 luglio 2015, ha emesso un\u2019ordinanza di rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia dell\u2019Unione Europea nell\u2019ambito di una causa sollevata da un\u2019associazione di tassisti di Barcellona contro la societ\u00e0 Uber System Spain, anche in questo caso con riferimento al servizio denominato UberPop. Le questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice spagnolo alla Corte di giustizia riguardano la natura svolta da questa tipologia di piattaforme, in particolare se detta attivit\u00e0 debba essere considerata una mera attivit\u00e0 di trasporto (da cui deriverebbe il tema dell\u2019interferenza con i servizi tradizionali offerti in regime di obblighi di servizio pubblico e\/o soggetti a forme di controllo all\u2019accesso), un servizio elettronico di intermediazione o, infine, un servizio della societ\u00e0 dell\u2019informazione ai sensi dell\u2019articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 98\/34\/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998.
\nPeraltro, come sempre l\u2019Autorit\u00e0 garante della concorrenza e del mercato rileva, dalla diversa qualificazione dell\u2019attivit\u00e0 non sembrano poter derivare effetti sulla necessit\u00e0 di verificare in concreto la liceit\u00e0 del servizio svolto dai conducenti delle autovetture.
\nPoich\u00e9 la legislazione in materia appare incompleta, va disposta la trasmissione del presente parere al Presidente del Consiglio, ai sensi dell\u2019art. 58 del regolamento per l\u2019esecuzione della legge sul Consiglio di Stato.
\nP.Q.M.
\nNei sensi di cui sopra \u00e8 il parere del Consiglio di Stato. Dispone la trasmissione del presente parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell\u2019art. 58 del regolamento per l\u2019esecuzione della legge sul Consiglio di Stato.<\/p>\n
L’ESTENSORE\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 IL PRESIDENTE
\nFrancesco Bellomo\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Giuseppe Barbagallo<\/p>\n
IL SEGRETARIO
\nGabriella Allegrini<\/p>\n
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REPUBBLICA ITALIANA Consiglio di Stato Sezione Prima Adunanza di Sezione del 25 novembre 2015 NUMERO AFFARE 00757\/2015 OGGETTO: Ministero dell’interno – dipartimento pubblica sicurezza. Quesito in ordine all\u2019applicabilit\u00e0 della legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea (L. n. 21 del 1992) e delle conseguenti sanzioni previste dagli artt. 85 […]<\/p>\n","protected":false},"author":7,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[11,5],"tags":[],"class_list":["post-1799","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-associati","category-news"],"acf":[],"yoast_head":"\n